一、 垃圾問題是技術(shù)問題還是管理問題

　　我國的垃圾處理行業(yè)近30年的發(fā)展積累了很多經(jīng)驗和教訓(xùn)。但是遺憾的是這些成功經(jīng)驗沒有形成供行業(yè)分享的財富；教訓(xùn)也隨著官員、企業(yè)、項目的更迭而銷聲匿跡。

　　 對于技術(shù)選擇認(rèn)識的混亂長期困擾著改革發(fā)展中的行業(yè)。由于技術(shù)選擇導(dǎo)致項目失敗的案例很多，行業(yè)內(nèi)部關(guān)于技術(shù)選擇的爭論也從來沒有停止。

　　 2003年以來，作為市政公用事業(yè)一部分的城市垃圾處理領(lǐng)域，在國家政策的推動下，市場化改革和產(chǎn)業(yè)化發(fā)展逐步展開，但是產(chǎn)業(yè)化發(fā)展中遇到了很多前所未有的挑戰(zhàn)，市場化操作中也出現(xiàn)了各種各樣的畸形。

　　 垃圾處理行業(yè)存在一種奇怪的爭論，政府管理人員把城市垃圾處理行業(yè)的問題更多地歸咎于技術(shù)問題；相反，研究機(jī)構(gòu)人員把行業(yè)問題更多地歸咎于管理問題。

　　 是什么因素造成了制約著行業(yè)的改革與發(fā)展的分歧、爭論與迷惑？

　　二、 垃圾處理是一個綜合性的服務(wù)體系

　　垃圾處理總體上屬于環(huán)境服務(wù)業(yè)，而且是社會性很強(qiáng)的環(huán)境服務(wù)業(yè)。在中國缺乏資金、快速建設(shè)和發(fā)展的特殊背景下，往往容易忽略垃圾行業(yè)的本性，過多關(guān)注垃圾處理中的資金、工程和技術(shù)問題。

　　 從另一種意義上說，垃圾行業(yè)又是管理和技術(shù)相結(jié)合的物流管理。由于垃圾本身是所有的消費(fèi)品經(jīng)過消費(fèi)后產(chǎn)生的廢物，垃圾從產(chǎn)生到收集、回收和處理的整個管理過程是一個非常復(fù)雜的物流過程，需要管理和技術(shù)的緊密協(xié)調(diào)。發(fā)達(dá)國家所實施垃圾分類收集，就是一種對于垃圾不同組分物流的分類管理，分類后采用的處理技術(shù)也是針對各類垃圾特性發(fā)展而來。

　　 理解垃圾處理的服務(wù)業(yè)特征十分重要。具體的處理技術(shù)只是實施無害化、減量化等服務(wù)的具體措施，而不是全部，有些時候甚至不是核心環(huán)節(jié)。

　　 垃圾問題始于垃圾的產(chǎn)生，止于垃圾最終處置，垃圾問題是一種綜合性的服務(wù)體系。從計劃經(jīng)濟(jì)時代下政府的事業(yè)單位，到市場經(jīng)濟(jì)體制下的市場化運(yùn)作的企業(yè)，都是為了給社會提供的一種環(huán)境服務(wù)。兩種經(jīng)濟(jì)體制過渡期，服務(wù)的形態(tài)、監(jiān)管形式、資源配置的方式等發(fā)生了很大的變化，但是并不改變垃圾處理作為環(huán)境服務(wù)業(yè)的產(chǎn)業(yè)性質(zhì)，也不能免除政府始終肩負(fù)的法律責(zé)任。

　　 但是，在目前全面推進(jìn)市場化改革的背景下，垃圾行業(yè)作為準(zhǔn)公共產(chǎn)品的特性，使得政府的責(zé)任主體的責(zé)任承擔(dān)形式發(fā)生變化，引入社會主體承擔(dān)這種責(zé)任的實施。公用事業(yè)民營化理論認(rèn)為，公共物品的提供可以由企業(yè)來承擔(dān)，目的是為了向公眾提供一個設(shè)施更加齊全、環(huán)保質(zhì)量更高，運(yùn)作效率更快的服務(wù)體系。垃圾處理技術(shù)只是實現(xiàn)綜合性服務(wù)的一個環(huán)節(jié)，這個環(huán)節(jié)除了本身具有的功能外，更應(yīng)該體現(xiàn)整個系統(tǒng)的優(yōu)化問題。這一系統(tǒng)不僅包括了技術(shù)的選擇，還有管理、經(jīng)濟(jì)等問題；不僅強(qiáng)調(diào)處理單元，也同樣看重收集、清運(yùn)和最終處置單元，這些綜合因素的協(xié)同水平將決定整個系統(tǒng)的成敗。同時，隨著社會、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，垃圾管理的理念也在發(fā)展，源頭管理和減量化的理念極大地影響垃圾處理技術(shù)的需求和發(fā)展。

　　 國內(nèi)習(xí)慣于用垃圾處理來概括整個垃圾問題的解決，但是，在解決垃圾問題的整體行動中，整體戰(zhàn)略和政策因素，以及管理過程起著非常重要的作用，并影響技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用。

　　 因此，迷失產(chǎn)業(yè)的本性會使產(chǎn)業(yè)某個單元權(quán)重非理性膨脹，以至于用某個單元的優(yōu)劣來左右對整個系統(tǒng)優(yōu)劣的判斷，這或許是垃圾處理技術(shù)路線長期爭論的關(guān)鍵所在。

　　 每項垃圾處理技術(shù)都有其適用性，這些技術(shù)離開其所依托的支撐體系將失去評價的平臺和基礎(chǔ)。現(xiàn)在，國內(nèi)大量泛濫的正是單一技術(shù)或工藝路線的比較，在界限沒有確定、監(jiān)管沒有到位的情況下，局部指標(biāo)的比較試圖獲得整體的認(rèn)可顯然意義不大。

　　 比如，焚燒邊界條件的確定很模糊，對于飛灰、滲濾液到底由誰處理？上網(wǎng)電價如何確定？監(jiān)管是否到位？……，在這些重要因素沒有完全明確和落實的情況下，各地焚燒處理的費(fèi)用不具有可比性，有40多元/噸的，也有200多元/噸的，差別太大。

　　三、 垃圾處理技術(shù)選擇需要考慮的因素

　　技術(shù)選擇的原則是在系統(tǒng)最優(yōu)的背景下，全面考慮全過程中的整體經(jīng)濟(jì)性、科學(xué)性和環(huán)境可持續(xù)性。拋開使用環(huán)境下的單一技術(shù)、單一環(huán)節(jié)的優(yōu)劣比較，無法說明其技術(shù)的經(jīng)濟(jì)性或者先進(jìn)性。

　　 我國的垃圾收集采用混合收集，這就決定了許多國外先進(jìn)的垃圾處理技術(shù)不一定適用于我國；在支付體系方面，由于我國社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡，導(dǎo)致對于垃圾處理技術(shù)的適宜性的不平衡，在發(fā)達(dá)地區(qū)城市適宜的垃圾處理技術(shù)，不一定適宜于較落后地區(qū)的城市；如果考慮更大的外延，即監(jiān)管體系的支撐，國際先進(jìn)技術(shù)的這種不適用性則更大。

　　 但是，除了社會經(jīng)濟(jì)的復(fù)合因素之外，在技術(shù)的選擇上仍然有一些共性的客觀因素可以把握。

　　 ■填埋場地資源的可持續(xù)發(fā)展是技術(shù)發(fā)展遵循的普遍原則

　　 目前，全球的垃圾處理設(shè)施有幾個典型的方式，美國和英國絕大部分采用填埋處理，日本絕大部分采用焚燒處理。美國的國土面積為937.26萬平方公里，人口2.8億，人口密度僅僅為30人／平方公里。由于土地資源比較豐富、人口又不多，美國的垃圾處理工藝有70%采用衛(wèi)生填埋的方式。英國的國土面積為24.4萬平方公里，人口677萬，人口密度為240人／平方公里。盡管英國土地資源和人口密度遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上美國，但是英國土壤結(jié)構(gòu)中有20-30米的天然粘土層，具有良好的防滲能力，非常適宜填埋，因此85%的處理設(shè)施采用填埋工藝。日本的國土面積是37.8萬平方公里，人口1.3億，人口密度高達(dá)344人／平方公里。土地資源非常有限，促使日本的垃圾處理76%以焚燒為主。歐洲其它國家的垃圾處理工藝處于以上兩個極端之間。由于中國地源遼闊，東西部城市之間的差異較大，有關(guān)垃圾處理工藝路線的選擇也要考慮不同城市的具體情況區(qū)別對待。

　　 ■在污染控制全成本分析基礎(chǔ)上進(jìn)行選擇

　　 從污染控制全成本角度分析，如果一項技術(shù)能夠節(jié)約土地、減少長期的維護(hù)費(fèi)用、減少溫室氣體排放，盡管當(dāng)前的成本看起來高，最終成本可能還會低。而如果只看到部分成本，沒有充分分析污染控制和環(huán)境保護(hù)的全部成本，往往會在項目執(zhí)行以后帶來額外的成本或者造成環(huán)境的二次污染。

　　 在全成本基礎(chǔ)上進(jìn)行比較和判斷才能真正反映一種技術(shù)或工藝的競爭能力和適應(yīng)性?，F(xiàn)在國內(nèi)的很多工藝比較方法和方式太過表面，在沒有全面進(jìn)行分析的綜合的基礎(chǔ)上，僅僅判斷垃圾的噸處理成本來鑒定技術(shù)或工藝的優(yōu)劣、甚至經(jīng)濟(jì)上的比較都是不科學(xué)的。

　　 對于經(jīng)濟(jì)成本考慮的層次和范圍，將取決于不同國家在不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段對環(huán)境問題看重的長遠(yuǎn)程度。在中國將協(xié)調(diào)發(fā)展作為國策的宏觀背景下，簡單考慮單元成本的時代已經(jīng)過去，至少要綜合考慮直接的環(huán)境成本，這一選擇會與前一階段對技術(shù)的經(jīng)濟(jì)性判斷不同?？梢钥隙?，隨著中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和環(huán)境問題的進(jìn)一步加劇，環(huán)境成本的長遠(yuǎn)性權(quán)重會進(jìn)一步加大。

　　 但是執(zhí)行全成本的判斷需要建立一種全成本的核算機(jī)制，使環(huán)境成本和資源成本得以量化，并與項目收益獲得合理銜接。

　　四、 垃圾行業(yè)的發(fā)展需要必要的政策和保障

　　垃圾行業(yè)的物質(zhì)流與許多行業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)生關(guān)聯(lián)，因此對垃圾問題的解決更加需要來自政策和法律層面的保障。一般來說政策保障包括系統(tǒng)性的規(guī)范政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

　　 在系統(tǒng)性規(guī)范政策方面，國際上有例可循。為了擋住像洪水一般涌進(jìn)歐洲大陸垃圾填埋場的電子廢棄物，2003年2月歐盟頒布了醞釀了近10年的環(huán)保雙指令——《廢棄電子電氣設(shè)備指令》﹝簡稱WEEE指令﹞、《關(guān)于在電子電氣設(shè)備中限制使用某些有害物質(zhì)指令》﹝簡稱RoHS指令﹞，這兩項法規(guī)強(qiáng)制性地帶動了全球電子垃圾的源頭控制，并且對物質(zhì)循環(huán)全過程實施了整體規(guī)劃和協(xié)調(diào)。

　　 WEEE指令規(guī)定：自2005年8月13日起，歐盟市場上流通的電氣電子設(shè)備的生產(chǎn)商（包括其進(jìn)口商和經(jīng)銷商），必須在法律意義上按其產(chǎn)品所占市場份額的比例，承擔(dān)支付自己報廢產(chǎn)品回收費(fèi)用的責(zé)任。根據(jù)這項指導(dǎo)性法律，歐盟所有公民在購買新的家用電器和電子產(chǎn)品時，都有義務(wù)妥善處理廢棄產(chǎn)品，國家有關(guān)部門要增設(shè)此類廢舊產(chǎn)品回收站，但不得將回收費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者。RoHS指令則要求：2006年7月1日以后，投放歐盟市場的電氣和電子產(chǎn)品不得含有鉛、汞、鎘、六價鉻、聚溴聯(lián)苯和聚溴二苯醚等6種有害物質(zhì)。

　　 雖然代價很大，歐盟考慮長遠(yuǎn)利益，義不容辭地采取了這些大膽的環(huán)保指令。這兩個環(huán)保法規(guī)確定了要達(dá)到的目標(biāo)，大多數(shù)機(jī)制將由市場來運(yùn)作。其動機(jī)是讓公司在注重環(huán)保的同時追求降低成本，同時得到有環(huán)保意識顧客的積極支持。環(huán)保雙指令體現(xiàn)了垃圾行業(yè)與社會經(jīng)濟(jì)的密切而復(fù)雜的關(guān)聯(lián)，是其豐富的社會性內(nèi)涵的體現(xiàn)。

　　 技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)對于垃圾處理行業(yè)同樣起到積極作用。歐盟1999年制定的“垃圾填埋導(dǎo)則”、1994年制定的“包裝和包裝廢物導(dǎo)則”兩個法規(guī)對垃圾處理技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用起到了積極的引導(dǎo)影響。

　　 “垃圾填埋導(dǎo)則”要求：所有的填埋場都必須劃分成有害廢物填埋場、無害廢物填埋場和惰性填埋場，一定類型的廢物必須在相應(yīng)的填埋場處置；垃圾處理費(fèi)應(yīng)考慮全部成本，包括建設(shè)、使用、封場和封場后至少30年的維護(hù)和監(jiān)測；只有經(jīng)過適當(dāng)處理的垃圾才能夠填埋，一些廢物禁止直接進(jìn)入填埋場，如液體垃圾、易燃易爆廢物、感染性醫(yī)療垃圾和輪胎?！袄盥駥?dǎo)則”直接規(guī)定了技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，還對相關(guān)垃圾處理的工藝選擇起到了引導(dǎo)作用。“包裝和包裝廢物導(dǎo)則”促進(jìn)了包裝物的回收，形成了循環(huán)經(jīng)濟(jì)的概念。同時，通過價格杠桿促進(jìn)了包裝物的減量和包裝材料向有利于環(huán)境的方向發(fā)展，引導(dǎo)歐洲垃圾管理和處理技術(shù)的發(fā)展方向。

　　 德國1996年頒布了“物質(zhì)循環(huán)和垃圾管理法”。在法律概念上，定義了什么樣的垃圾進(jìn)行回收和什么樣的垃圾進(jìn)行處置。在執(zhí)行層次上，通過將垃圾管理目標(biāo)層次向源頭轉(zhuǎn)移，加強(qiáng)了私有行業(yè)的作用。垃圾處理的層次發(fā)生了變化，通過源頭減量來避免垃圾產(chǎn)生，優(yōu)先于回收。進(jìn)入填埋場的有機(jī)物含量不能超過5%的要求影響了垃圾處理技術(shù)的選擇。為了達(dá)到5%的指標(biāo)，有機(jī)物含量高于5%的垃圾在進(jìn)入填埋場之前必須增加一些處理工藝，如堆肥或機(jī)械生物處理技術(shù)等。

　　 當(dāng)然垃圾處理所需要的政策和法律保障遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止于以上的內(nèi)容，而是一個復(fù)雜的與經(jīng)濟(jì)發(fā)展各個環(huán)節(jié)密切關(guān)聯(lián)的體系。

　　 為了引導(dǎo)城市生活垃圾處理及污染防治技術(shù)發(fā)展，中國政府陸續(xù)發(fā)布了一些政策，但是其系統(tǒng)性有很大的差距。2000年5月建設(shè)部等三個部門共同制定并發(fā)布了《城市生活垃圾處理及污染防治技術(shù)政策》等。目前，中國在垃圾產(chǎn)業(yè)政策上遠(yuǎn)未健全，立足行業(yè)服務(wù)業(yè)特征的綜合管理性政策幾乎空缺。對企業(yè)而言，一方面垃圾產(chǎn)業(yè)是朝陽產(chǎn)業(yè)，給許多投機(jī)者帶來了巨大的誘惑和機(jī)遇；另一方面產(chǎn)業(yè)政策不健全也阻止了很多企業(yè)的進(jìn)入，包括監(jiān)管問題、收集問題、垃圾處理補(bǔ)貼費(fèi)問題、綜合利用的安全性問題、資源化大經(jīng)濟(jì)性問題等等。